Parlementair onderzoek; een studie van het onderzoeksrecht in Nederland, het VK en de VS

Voorwoord . 5
Inhoudsopgave 7
Inleiding 15
1.1. Aanleiding . 15
1.2. Doelstelling . 17
1.3. Methode . 19
1.3.1. Landenkeuze 19
1.3.2. Recht in context 21
1.3.3. Landenrapportages . 22
1.3.4. Beschouwing 23
1.4. Vraagstelling . 24
Deel I. Parlementair onderzoek in Nederland . 27
Hoofdstuk 1. Politiek-constitutioneel kader 29
1.1. Inleiding . 29
1.2. Het Nederlandse parlementaire stelsel . 29
1.2.1. Constitutionele ontwikkeling . 29
1.2.2. Politieke ontwikkeling 31
1.2.3. Bestuurlijke ontwikkeling . 33
1.3. Ministeriële verantwoordelijkheid . 34
1.3.1. Uitgangspunten . 34
1.3.2. Ontwikkelingen . 36
1.4. Parlementaire controle . 37
1.4.1. Parlementaire taken. 37
1.4.2. Parlementaire controle in klassieke zin 38
1.4.3. Parlementaire controle in moderne zin 39
1.4.4. Controle-instrumenten 41
1.5. Conclusie . 43
Hoofdstuk 2. Onderzoeksrecht en onderzoeksbevoegdheden 45
2.1. Inleiding . 45
2.2. Betekenis en reikwijdte onderzoeksrecht 45
2.2.1. Ontstaan onderzoeksrecht 45
2.2.2. Vroege onderzoekspraktijk 51
2.2.3. Ontwikkeling parlementair stelsel 54
2.2.4. Het moderne onderzoeksrecht . 58
2.2.5. Vernieuwing enquêtewetgeving: Wpe 2008 60
2.2.6. Geen beperkingen bij regulier parlementair onderzoek? . 62
2.3. Onderzoeksbevoegdheden bij parlementaire enquêtes 64
2.3.1. Uitgangspunten . 64
2.3.2. Informatierechten 69
2.3.2.1. Schriftelijke inlichtingen vorderen . 69
2.3.2.2. Mondelinge inlichtingen vorderen . 70
2.3.2.3. Overige bevoegdheden 73
2.3.3. Dwangmiddelen en sancties 74
2.3.3.1. Dwangmiddelen . 75
2.3.3.2. Sancties . 77
2.3.4. Rechtsbescherming, verschoning en bewijsuitsluiting . 78
2.3.4.1. Verschoningsgronden 79
2.3.4.1.1. Bedrijfsgeheimen . 80
2.3.4.1.2. Beroepsgeheim . 82
2.3.4.1.3. Collegeberaad . 85
2.3.4.1.4. Persoonlijke levenssfeer 85
2.3.4.2. Nemo tenetur 86
2.3.4.2.1. Bewijsuitsluitingsregel 86
2.3.4.2.2. Geen zwijgrecht of immuniteitsregeling 90
2.4. Onderzoeksbevoegdheden bij regulier parlementair onderzoek. 91
2.4.1. Inleiding 91
2.4.2. Bevoegdheden 92
2.4.3. Betekenis en toepassing 93
2.5. De positie van bewindspersonen en ambtenaren 96
2.5.1. Ministers en staatssecretarissen . 96
2.5.1.1. Inlichtingenplicht en verantwoordingsplicht . 97
2.5.1.2. Medewerkingsplicht bij enquêtes . 102
2.5.1.3. Dwangmiddelen en sancties . 105
2.5.2. Ambtenaren 107
2.5.2.1. Departementsambtenaren . 107
2.5.2.2. Adviescolleges en zelfstandige bestuursorganen . 110
2.5.3. Verschoningsrechten . 114
2.5.3.1. Regulier parlementair onderzoek . 114
2.5.3.2. Parlementaire enquêtes 117
2.6. Conclusie . 124
Hoofdstuk 3. Onderzoeksorganisatie . 129
3.1. Inleiding . 129
3.2. Onderzoeksorganisatie 129
3.2.1. Besluitvormingsprocedure . 129
3.2.2. Commissievormen . 132
3.2.3. Toekomst- en onderzoeksagenda 136
3.2.4. Samenstelling commissies 140
3.3. Ambtelijke ondersteuning . 142
3.3.1. De commissiestaf . 142
3.3.1.1. Samenstelling 142
3.3.1.2. Functies en taakverdeling 143
3.3.1.3. Externe onderzoekers . 145
3.3.2. Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (BOR) . 149
3.3.2.1. Oprichting en positionering 149
3.3.2.2. Organisatie en taken . 150
3.4. Extern, niet-parlementair onderzoek . 151
3.4.1. Extern (uitbesteed) onderzoek . 151
3.4.2. Rekenkameronderzoek . 152
3.5. Parlementair onderzoek in de Eerste Kamer 153
3.6. Conclusie . 156
Hoofdstuk 4. Onderzoeksproces . 159
4.1. Inleiding . 159
4.2. Aanvang van het onderzoek . 159
4.2.1. Aanleiding, thematiek . 159
4.2.2. Onderzoeksopdracht . 160
4.2.2.1. Vaststelling 160
4.2.2.2. Primaat bij de Kamer? 163
4.3. Werkwijze en methoden 165
4.4. Vooronderzoek: documentenanalyse en interviews 167
4.5. Toegang tot informatie 169
4.5.1. Afspraken en protocollen . 169
4.5.1.1. Protocol van afspraken 170
4.5.1.2. Zelfstandige bestuursorganen; markttoezichthouders 174
4.5.2. Samenloop van onderzoek . 174
4.5.2.1. Inleiding . 174
4.5.2.2. De Enquête Bouwnijverheid . 176
4.5.2.3. Nadere regeling? . 179
4.6. Openbare gesprekken 181
4.6.1. Procedure, rol voorzitter . 181
4.6.2. Karakter, functie 184
4.7. Afronding 186
4.7.1. Totstandkoming, inhoud en publicatie eindrapport . 186
4.7.2. Openbaarheid, vertrouwelijkheid en archivering . 190
4.7.2.1. Openbaarheid als uitgangspunt . 190
4.7.2.2. Inzage en archivering . 191
4.7.3. Behandeling eindrapport, implementatie en evaluatie 196
4.8. Conclusie . 198
Deel II. Parlementair onderzoek in het Verenigd Koninkrijk 201
Hoofdstuk 1. Politiek-constitutioneel kader 203
1.1. Inleiding . 203
1.2. Het Britse parlementaire stelsel 203
1.3. Beginselen van verantwoordelijkheid en controle . 206
1.3.1. Inleiding 206
1.3.2. Ministeriële verantwoordelijkheid 207
1.3.3. Parlementaire controle 209
1.3.3.1. Achtergrond 209
1.3.3.2. Controleinstrumenten 211
1.4. Het stelsel in beweging 213
1.4.1. Ministeriële verantwoordelijkheid in ontwikkeling? 213
1.4.1.1. Groei ambtelijke dienst 213
1.4.1.2. Bestuurlijke vernieuwingen 214
1.4.1.3. Relatie ambtenaren-parlement 216
1.4.1.4. Codificatie 216
1.4.2. Versterking parlementaire controle 220
1.4.3. Andere verantwoordings- en controlemechanismen 223
1.5. Conclusie . 226
Hoofdstuk 2. Onderzoeksrecht en onderzoeksbevoegdheden 229
2.1. Inleiding . 229
2.2. Het parlementaire onderzoeksrecht . 230
2.3. Onderzoeksbevoegdheden 232
2.3.1. Instelling onderzoekscommissies 232
2.3.2. Toekenning van bevoegdheden . 233
2.3.3. To send for persons, papers and records (PPR) . 234
2.3.3.1. Het oproepen van getuigen . 234
2.3.3.2. Het horen van getuigen . 236
2.3.3.3. Het opvragen van documenten 238
2.4. Ministers en ambtenaren . 239
2.4.1. Inleiding 239
2.4.2. Positie van ministers . 239
2.4.2.1. Ministers als getuige . 240
2.4.2.2. Mondelinge inlichtingen 242
2.4.3. Positie van ambtenaren . 245
2.4.3.1. Inleiding . 245
2.4.3.2. Het verhoren van ambtenaren 247
2.4.3.3. Welke ambtenaar verschijnt namens de minister? . 250
2.4.3.4. Onderzoek naar ambtelijk handelen 252
2.4.4. Departementale stukken en schriftelijke inlichtingen 255
2.4.5. Verzelfstandigde publieke diensten: NDPBs en agencies 257
2.5. Conclusie . 258
Hoofdstuk 3. Onderzoeksorganisatie . 263
3.1. Inleiding . 263
3.2. Departementale onderzoekscommissies . 264
3.2.1. Inleiding 264
3.2.2. Achtergrond . 265
3.2.3. Departementale indeling 268
3.2.4. Samenstelling en benoeming . 270
3.2.4.1. Commissiegrootte . 270
3.2.4.2. Samenstelling 270
3.2.4.3. De rol van de commissievoorzitter. 274
3.2.4.4. Het instellen van subcommissies 275
3.3. Ondersteuning 277
3.3.1. Vaste staf . 277
3.3.2. Specialist advisers 277
3.3.3. Scrutiny Unit 278
3.3.4. Overige ondersteuning . 279
3.4. Overige onderzoekscommissies . 280
3.4.1. Thematische onderzoekscommissies (‘cross-cutting committees’) . 280
3.4.2. Public Accounts Committee . 282
3.4.2.1. De commissie 282
3.4.2.2. Samenwerking met Comptroller & Auditor General 282
3.4.2.3. Bijzondere positie van Accounting Officers 283
3.4.2.4. De rol van de PAC 284
3.4.3. Liaison Committee 285
3.4.4. Onderzoekscommissies in het Hogerhuis 286
3.5. Wetgevingscommissies 288
3.6. Conclusie . 292
Hoofdstuk 4. Onderzoeksproces . 295
4.1. Inleiding . 295
4.2. Onderzoeksprogrammering . 295
4.3. Het verloop van een onderzoek 297
4.3.1. Aanvang, kader en tijdspad . 297
4.3.2. Schriftelijk bewijsmateriaal 297
4.3.3. Hoorzittingen . 298
4.3.4. Andere onderzoeksmethoden 300
4.3.5. Samenloop van onderzoeken . 302
4.3.5.1. Inleiding . 302
4.3.5.2. De sub judice-regeling . 304
4.3.5.3. Select committees 306
4.3.5.4. Samenloop in de praktijk . 308
4.3.5.5. Slot 311
4.4. Afronding van een onderzoek 312
4.4.1. Het eindrapport . 312
4.4.1.1. Rapportagebevoegdheid 312
4.4.1.2. Procedure . 313
4.4.1.3. Minderheidsstandpunten 314
4.4.1.4. Special reports . 316
4.4.2. Openbaarheid en vertrouwelijkheid . 316
4.4.2.1. Beraadslagingen en rapportage 316
4.4.2.2. Bewijsmateriaal . 317
4.4.3. Na publicatie 319
4.4.3.1. Reactie van de regering 319
4.4.3.2. Follow-up . 320
4.4.3.3. Parlementaire behandeling 321
4.5. Kenmerken van de onderzoekspraktijk . 323
4.5.1. Hoeveelheid onderzoek 323
4.5.2. De aard van het onderzoek: verschillende types . 324
4.5.3. Het object van onderzoek . 325
4.5.3. Consensus en unanimiteit 325
4.6. Nieuwe ontwikkelingen 328
4.6.1. Pre-legislative scrutiny . 328
4.6.2. Post-legislative scrutiny 331
4.6.3. Publieke benoemingen 333
4.7. Slotbeschouwing: dertig jaar departmental select committees 337
4.7.1. Ingrijpende hervorming? 337
4.7.2. Effect en effectiviteit 338
4.7.3. Ruimte voor verbetering . 339
4.8. Conclusie . 342
Deel III. Parlementair onderzoek in de Verenigde Staten 345
Hoofdstuk 1. Politiek-constitutioneel kader 347
1.1. Inleiding . 347
1.2. Het Congres en de wetgevende macht 347
1.2.1. Organisatie . 347
1.2.2. Wetgevende bevoegdheid 350
1.3. De President en de uitvoerende macht 351
1.3.1. Constitutioneel kader 351
1.3.2. Departementen en agentschappen 353
1.3.3. Begroting en bekostiging 355
1.3.4. Sturing en coördinatie . 356
1.4. Toezicht op de uitvoerende macht . 357
1.4.1. Oversight: toezicht door het Congres . 357
1.4.2. Versterking congressioneel toezicht 359
1.4.3. Toezichtsorganisatie: vaste commissies 361
1.4.4. Toezichtsinstrumentarium: het onderzoeksrecht 362
1.4.5. Andere vormen van toezicht 364
1.5. Conclusie . 365
Hoofdstuk 2. Onderzoeksrecht en onderzoeksbevoegdheden 367
2.1. Inleiding . 367
2.2. Grondslag van het onderzoeksrecht 367
2.2.1. Vroege ontwikkeling . 367
2.2.2. Rechterlijke bevestiging 368
2.2.2.1. Restrictief begin: Kilbourn v. Thompson (1881) . 368
2.2.2.2. Principiële erkenning: McGrain v. Daugherty (1927) 371
2.3. Onderzoeksbevoegdheden 374
2.3.1. Getuigen verhoren en documenten opvragen (‘subpoena power’) 374
2.3.2. Dwangmiddelen en sancties (‘Contempt of Congress’) . 378
2.3.3. Immuniteitsverlening 380
2.4. De positie van getuigen . 384
2.4.1. Inleiding: de ‘Red Scare’, HUAC en McCarthy . 384
2.4.2. Due Process en de toepasselijkheidstoets . 385
2.4.3. Het non-incriminatierecht 389
2.5. Tussenconclusie, mede in vergelijkend perspectief . 392
2.6. De uitvoerende macht 396
2.6.1. Medewerkingsplicht . 396
2.6.2. De ontwikkeling van het ‘executive privilege’ 397
2.6.3. Het privilege in de rechtspraak . 399
2.6.3.1. Nixon en het Watergateschandaal 399
2.6.3.2. Reagan en het Environmental Protection Agency 403
2.6.3.3. George W. Bush en het ontslag van federale aanklagers . 405
2.6.4. Slot: informatieconflicten in de praktijk . 407
Hoofdstuk 3. Onderzoeksorganisatie . 411
3.1. Inleiding . 411
3.2. Vaste commissies 411
3.2.1. Taken en bevoegdheden . 412
3.2.1.1. Wetgevende taken 412
3.2.1.2. Toezichtstaken 413
3.2.1.3. Onderzoeksrecht . 413
3.2.1.4. House Oversight and Government Reform Committee 414
3.2.1.5. Senate Permanent Subcommittee on Investigations 415
3.2.2. Samenstelling, omvang, verhoudingen 416
3.2.3. Subcommissies . 419
3.2.4. Voorzitterschap 421
3.2.5. Coördinatie en planning . 422
3.3. Bijzondere commissies . 423
3.3.1. Inleiding 423
3.3.2. Soorten bijzondere commissies 424
3.3.3. Instelling, taakopdracht, leden 425
3.4. Ondersteuning 426
3.4.1. Vaste staf . 427
3.4.1.1. Ontstaan en groei 427
3.4.1.2. Samenstelling, taken en middelen 429
3.4.1.3. Partijpolitieke achtergrond en aansturing . 430
3.4.1.4. Rol en invloed . 431
3.4.2. Congressional Research Service 433
3.4.3. Government Accountability Office . 434
3.4.4. Congressional Budget Office 438
3.4.5. Juridische diensten 439
3.4.6. Slot . 440
Hoofdstuk 4. Onderzoeksproces . 443
4.1. Inleiding . 443
4.2. Aanvang van een onderzoek 443
4.3. Uitvoering 445
4.3.1. Informatievergaring 445
4.3.2. Beperkingen: samenloop van onderzoeken . 446
4.3.3. Openbare verhoren 449
4.4. Rapportage en afsluiting . 453
4.4.1. Eindrapport en afsluitende hoorzitting 453
4.4.2. Openbaarheid en vertrouwelijkheid . 455
4.5. Karakterisering onderzoek 456
4.5.1. Aard, object en effect . 456
4.5.2. Kwantiteit en kwaliteit 458
4.6. Conclusie . 461
Slotbeschouwing . 463
1. Onderzoek in opkomst . 463
2. Constitutionele ruimte 464
3. Onderzoek geïnstitutionaliseerd . 466
4. Uiteenlopende onderzoekstradities 470
5. Nederland: meer onderzoek gewenst? . 473
5.1. Parlement als tegenwicht . 474
5.2. Parlement als verantwoordingsforum . 476
5.3. Parlement als ’s lands vergaderzaal . 478
6. Beperkingen . 480
7. Denkrichtingen 482
7.1. Eerste denkrichting: verbetering coördinatie 482
7.2. Tweede denkrichting: decentralisatie 484
8. Voorstel . 485
8.1. Organisatorische inbedding 485
8.2. Taken en bevoegdheden 487
8.3. Ondersteuning en samenwerking 490
9. Conclusie 492
Summary 495
Literatuuropgave . 501
Curriculum vitae . 517