Bestuursorganisatierecht

WOORD VOORAF XV
HOOFDSTUK I. HET BESTUURLIJK LANDSCHAP VOLGENS DE GRONDWET EN DE BIJZONDERE WETTEN 1
door Yannick Peeters en Jürgen Vanpraet
Afdeling 1. Inleiding 1
Afdeling 2. Federale (centrale) administratie 1
Afdeling 3. Deelstatelijke (centrale) administratie 6
Afdeling 4. Functioneel (of dienstgewijs) gedecentraliseerde besturen 14
Afdeling 5. Territoriaal (of politiek) gedecentraliseerde besturen 20
§ 1. Provincies 20
§ 2. Bovengemeentelijke besturen 29
§ 3. Gemeenten 31
§ 4. Agglomeraties en federaties van gemeenten 35
§ 5. Kerkfabrieken en de instellingen belast met het beheer en de
temporaliën van de erkende erediensten 41
§ 6. Binnengemeentelijke territoriale besturen 43
§ 7. Intergemeentelijke, -provinciale en -bovengemeentelijke
samenwerkingsverbanden 44
Afdeling 6. Besluit 50

HOOFDSTUK II. DE OVERHEIDSRECHTSPERSOON 53
door Cilia Mathieu en Frederik Vandendriessche
Afdeling 1. “De” overheidsrechtspersoon bestaat niet 53
Afdeling 2. Criteria voor het bepalen van het overheidsgehalte van een
rechtspersoon 55
§ 1. Duidelijke wil van de oprichter 55
§ 2. Oprichting of erkenning door de overheid 57
§ 3. Doelstelling van algemeen belang (andere dan van industriële of
commerciële aard) 59
§ 4. Eenzijdig bindende beslissingsbevoegdheid 64
§ 5. Publiekrechtelijke of private rechtsvorm 67
§ 6. Controle en toezicht door de overheid 71
I. Bestuurlijk toezicht 71
II. Overwegende overheidsinvloed (los van bestuurlijk toezicht) 74
§ 7. Herkomst en aard van de inkomsten (marktinkomsten of niet) 75
Afdeling 3. Hoe zijn de beoordelingscriteria toe te passen? 76
§ 1. Regelgeving per regelgeving 76
§ 2. (Soms) per activiteit 79
§ 3. Evolutief 81
Afdeling 4. Enkele vaak voorkomende begrippen bij de afbakening
van publiekrechtelijke regelgeving en hun invulling 81
§ 1. Publiekrechtelijke vs. privaatrechtelijke rechtspersonen 81
§ 2. Verzelfstandigde vs. niet-verzelfstandigde (overheids)rechtspersonen 84
§ 3. Overheidsonderneming – overheid-niet-onderneming 84
§ 4. Administratieve overheden en niet-administratieve overheden 89
§ 5. ESR-geconsolideerde entiteiten en niet-ESR-geconsolideerde entiteiten 89
I. Europees systeem van nationale en regionale rekeningen & relevantie bij het afbakenen van specifieke regulering 89
II. Voorwaarden voor het ESR-matig consolideren met de overheid 93
Afdeling 5. Besluit 97

HOOFDSTUK III. ALLES STROOMT: HOE BEVOEGDHEDEN EN TAKEN KUNNEN WORDEN OVERGEDRAGEN AAN EN BINNEN HET BESTUUR 99
door Cedric Jenart, Matthias De Groot en Brecht Steen
Afdeling 1. Inleiding 99
Afdeling 2. Diversiteit van de overdracht van taken en bevoegdheden 100
§ 1. Begripsverwarring over delegatie en toewijzing van bevoegdheid 100
§ 2. Diversiteit naargelang de aard van de overgedragen taak 108
§ 3. Diversiteit naargelang de entiteit waaraan de taak wordt overgedragen 110
Afdeling 3. Regelgevende bevoegdheden 111
§ 1. Overdracht van regelgevende bevoegdheid aan koning of regering van deelgebieden 112
§ 2. Overdracht van regelgevende bevoegdheid aan ministers of actoren die onderworpen blijven aan hiërarchisch gezag 119
§ 3. Overdracht van regelgevende bevoegdheid aan niet-politiek verantwoordelijke actoren 125
I. Duidelijk omschreven (wettelijk) kader 128
II. Bijkomstige en/of technische aard 129
III. Rechterlijke controle 131
IV. Politieke controle 133
Afdeling 4. Individuele beslissingsbevoegdheden 135
§ 1. Overdracht van individuele beslissingsbevoegdheid aan Koning
of regering van deelgebieden 135
§ 2. Overdracht van individuele beslissingsbevoegdheid aan ministers of actoren die onderworpen blijven aan hiërarchisch gezag 136
§ 3. Overdracht van individuele beslissingsbevoegdheid aan nietpolitiek verantwoordelijke actoren 138
Afdeling 5. Operationele beheers- en uitvoeringstaken 145
Afdeling 6. Besluit: alles stroomt … eenheid in de verscheidenheid? 153

HOOFDSTUK IV. ‘MIND THE GAP!’: BESTUREN OP AFSTAND VAN HET POLITIEKE GEZAG DOOR MIDDEL VAN VERZELFSTANDIGING 157
Door Stéphanie De Somer
Afdeling 1. Begripsomschrijving, werkdefinitie en afbakening 157
Afdeling 2. Algemene typologie van verzelfstandigde besturen naar Belgisch recht 165
§ 1. Overzicht 165
§ 2. Gedeconcentreerde besturen 166
§ 3. Gepersonaliseerde besturen 167
§ 4. Gedecentraliseerde besturen in publieke rechtsvorm 169
§ 5. Gedecentraliseerde (?) besturen in private rechtsvorm 172
§ 6. Besturen met een rechtstreeks toegewezen bevoegdheid 173
§ 7. Onafhankelijke besturen binnen de centrale administratie 174
§ 8. Onafhankelijke toezichthouders (autorités administratives indépendantes) 175
Afdeling 3. Motieven voor verzelfstandiging 178
§ 1. Verzelfstandiging als uitzondering en weloverwogen keuze 178
§ 2. Algemeen oogmerk van elk verzelfstandigingsinitiatief: efficiënter en doelmatiger bestuur 179
§ 3. Verfijning: bijzondere verzelfstandigingsmotieven 181
I. Ontlasten van het politiek gezag wat detailhandelingen betreft 181
II. Laten doorwegen van deskundigheid in de besluitvorming (expertisemotief) 181
III. Overdragen van beslissingsbevoegdheden aan belangengroepen (participatiemotief) 182
IV. Afschermen van de besluitvorming van politieke invloed (onafhankelijkheidsmotief) 182
V. Bedrijfsvoering zoals in de particuliere sector mogelijk maken 183
VI. Andere (vaak impliciete) motieven 185
Afdeling 4. Grenzen aan verzelfstandiging 185
§ 1. Verzelfstandiging moet gebeuren door de bevoegde overheid 185
I. Federale overheid 185
II. Gemeenschappen en gewesten 191
III. Territoriaal gedecentraliseerde besturen 195
IV. Functioneel gedecentraliseerde besturen en andere
overheidsrechtspersonen? 198
§ 2. Verzelfstandiging moet gebeuren met naleving van de regels
over de overdracht van bevoegdheden 199
§ 3. Rol van het gelijkheids- en rechtszekerheidsbeginsel bij de keuze
voor (een bepaalde vorm van) verzelfstandiging 202
Afdeling 5. Fenomeen ‘kaderregelgeving’ en de ermee gepaard gaande
specifieke typologieën 204
Afdeling 6. Blik op de toekomst 211

HOOFDSTUK V. UITBESTEDING 215
Door Matthias De Groot
Afdeling 1. Inleiding 215
Afdeling 2. Begripsomschrijving 219
§ 1. Uitbesteding van taken van dienstverlening aan de burger en taken van dienstverlening aan de overheid 220
§ 2. Uitbesteding van openbare diensten vs. afstoting 221
§ 3. Uitbesteding van openbare diensten vs. verzelfstandiging 225
§ 4. Proeve van definitie 226
Afdeling 3. Grondwettigheid van de uitbesteding 227
§ 1. De grondwettigheid van de uitbesteding staat nauwelijks ter discussie … 227
§ 2. … Maar de overheid mag geen algemene en onbepaalde afstand doen van de openbare dienst 228
I. Verplichting tot het bepalen van de openbaredienstvoorwaarden 228
II. Verplichting tot het houden van toezicht op de uitvoering van de openbare dienst 229
§ 3. Overheidstoezicht op particuliere entiteiten: mogelijkheden en beperkingen 231
§ 4. Deelbesluit 239
Afdeling 4. Wie kan beslissen om uit te besteden? 241
§ 1. Federaal en deelstatelijk niveau 241
§ 2. Gemeentelijk en provinciaal niveau 246
§ 3. OCMW-niveau 249
§ 4. Deelbesluit 257
Afdeling 5. Juridische kwalificatie van de uitbesteding: concessie van
openbare dienst of erkenning 258
§ 1. De uitbesteding is als zodanig geen afzonderlijke rechtsfiguur 258
§ 2. Verschijningsvormen van de uitbesteding 259
I. Concessie van openbare dienst 260
A. Definitie 260
B. Juridisch statuut 264
II. Erkenning 270
A. Definitie 270
B. Juridisch statuut 273
§ 3. Deelbesluit 275
Afdeling 6. Juridisch kader van de uitbesteding 275
§ 1. Verhouding tussen de overheid en de private rechtspersoon 276
I. Traditioneel gezagsrecht van de concessionaris bij een concessie van openbare dienst 276
II. De toepassing van de algemene uitvoeringsregels inzake overheidsopdrachten en concessieovereenkomsten 283
III. Toepassing naar analogie met de gezagsrechten op de erkenning 296
IV. De relevantie van het al dan niet contractuele karakter van de verhouding tussen de overheid en de openbaredienstverlener 297
§ 2. Verhouding tussen de overheid en de burger 305
§ 3. Verhouding tussen de private rechtspersoon en de burger 309
§ 4. Deelbesluit 315
Afdeling 7. Besluit 315

HOOFDSTUK VI. GOEDE RAAD IS GOUD WAARD: ADVIESORGANEN VANUIT BESTUURSORGANISATIERECHTELIJK OOGPUNT 317
Door Steven Denys en Stéphanie De Somer
Afdeling 1. Inleiding 317
Afdeling 2. Begrippenkader, indeling en bevoegdheden van de adviesorganen 318
§ 1. Begrip advies 318
I. Een in beginsel niet-bindende, richtinggevende aanbeveling 318
II. Van een adviseur 321
III. Verstrekt aan een bestuur zodat het met kennis van zaken een beslissing kan nemen 324
§ 2. Indeling van de adviesorganen 325
I. Indeling naargelang de onafhankelijkheid van het adviesorgaan 325
II. Indeling naargelang het voorwerp van de advisering 325
A. Beleidsadviserende organen 325
B. Adviesorganen die adviseren over concrete bestuurlijke rechtshandelingen 326
III. Indeling naargelang de functie van de advisering 327
A. Deskundigenraden 327
B. Representantenraden 328
C. Quasirechterlijke adviesorganen 330
§ 3. Bevoegdheden van de adviesorganen 332
Afdeling 3. Bevoegdheid tot oprichting van adviesorganen 332
§ 1. Instellingsbevoegdheid van de wetgever 333
§ 2. Instellingsbevoegdheid van het bestuur 334
I. Krachtens een uitdrukkelijke norm 334
II. Afwezigheid van een uitdrukkelijke norm: principiële
instellingsbevoegdheid 336
§ 3. Rol van kaderregelgeving 340
Afdeling 4. Samenstelling van (collegiale) adviesorganen 342
§ 1. Bronnen 342
§ 2. Enkele belangrijke rechtspunten m.b.t. de samenstelling van adviesorganen 343
I. Kwalificaties en/of hoedanigheid van de leden 343
A. Deskundigenraden 344
B. Representantenraden 344
C. Quasirechterlijke adviesorganen 345
II. Ledental 345
III. Wijze van aanduiding van de leden 346
A. Benoeming naar keuze 346
B. Benoeming op voordracht 347
C. Verkiezing 348
IV. Beëindiging van het lidmaatschap/ontslag 348
V. Onafhankelijkheid van de leden 350
VI. Onpartijdigheid van de leden 351
VII. Continuïteit van de samenstelling 352
Afdeling 5. Werking van (collegiale) adviesorganen 352
§ 1. Bronnen 352
§ 2. Enkele belangrijke regels en beginselen m.b.t. de werking van
adviesorganen 354
XI
INHOUDSTAFEL
I. Behoorlijke oproeping 354
II. Bevoegdheid om suborganen op te richten 355
III. Bevoegdheid om alle nodige gegevens in te winnen en het raadplegen van derden 355
IV. Openbaarheid van de vergaderingen 356
V. Quorum 358
VI. Stemming 360
VII. Onpartijdigheid van het orgaan en de leden 362
A. Inleiding: het onpartijdigheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur 363
B. Het onpartijdigheidsbeginsel toegepast op adviesorganen 366
C. Invloed van recente rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens 368
VIII. Het advies moet worden uitgebracht door het adviesorgaan an sich 372
IX. Verslagplicht 373
X. Zijn adviesorganen onderworpen aan de algemene publiekrechtelijke regelgeving die de werking van het bestuur beheerst? 373
Afdeling 6. Invloed van onregelmatigheden in de samenstelling of de werking op (de wettigheid en het lot van) het advies en de eindbeslissing 374
§ 1. Invloed op de wettigheid van het advies 374
§ 2. Invloed op de wettigheid en het lot van de eindbeslissing 375
Afdeling 7. Besluit 377

HOOFDSTUK VII. HET BEGRIP ‘ADMINISTRATIEVE OVERHEID’ EN ZIJN VLAAMSE AANVERWANTEN 379
door Stéphanie De Somer
Afdeling 1. Inleiding 379
Afdeling 2. Het begrip ‘administratieve overheid’ 381
§ 1. Bestuursrechtelijke regimes die worden afgebakend met dit begrip 381
§ 2. Invulling van het begrip ‘administratieve overheid’ 382
I. Organen van de wetgevende macht en de rechterlijke macht/orde 385
II. Organen met een primair bestuurlijke functie 392
A. Rechtspersonen met een private rechtsnorm en hun organen 397
B. Rechtspersonen met een publieke rechtsvorm en hun organen 403
C. Het onderscheid tussen de private en de publieke rechtsvorm 406
D. De afbakening van het begrip ‘imperiumbevoegdheid’ of ‘gezagshandeling’ 410
III. Internationale organisaties en buitenlandse rechtspersonen 414
Afdeling 3. De Vlaamse bestuursbegrippen 415
Afdeling 4. Conclusie 420

HOOFDSTUK VIII. PRINCIPES EIGEN AAN COLLEGIALE ORGANEN IN HET BESTUURSRECHT 423
door Stéphanie De Somer en Vincent Vuylsteke
Afdeling 1. Inleiding 423
Afdeling 2. Verhouding van de algemene principes tot expliciete normatieve bepalingen 424
Afdeling 3. Principes betreffende de samenstelling, de bevoegdheid en de besluitvorming door collegiale organen 426
§ 1. Rechtsplicht tot een rechtsgeldige benoeming van de leden van het collegiaal orgaan 426
§ 2. Bevoegdheden van het orgaan versus bevoegdheden van zijn leden 428
§ 3. Verband tussen samenstelling en bevoegdheid 428
§ 4. Quorumvereiste en principes over de aan- en afwezigheid van de leden 429
§ 5. Stemming 434
§ 6. Onpartijdigheid van het collegiaal orgaan en zijn leden 435
§ 7. Vergaderen ‘op afstand’ 436
§ 8. Beslotenheid van de vergadering en geheime stemming/geheim van de standpunten 439
§ 9. Bewijs van het bestaan van een beslissing en van een regelmatige samenstelling 442
§ 10. Naleving van de taalwetgeving 444

HOOFDSTUK IX. ORGANISATIEVRIJHEID EN DE ORGANISATIE VAN MEDEDINGING 445
Door Steven Van Garsse
Afdeling 1. Inleiding 445
Afdeling 2. De principiële vrijheid inzake organisatie, toewijzing en verdeling van bevoegdheden 446
Afdeling 3. De verplichting tot de organisatie van mededinging bij het betrekken van derden bij de taakuitoefening 451
Afdeling 4. Uitzonderingen inzake de verplichte organisatie van mededinging 455
§ 1. De uitvoering van prestaties inhouse en quasi inhouse 455
§ 2. De niet-geïnstitutionaliseerde publieke-publieke samenwerking 460
§ 3. De publieke dienstverlener die over een exclusief recht beschikt 463
§ 4. Betrekkingen tussen aanbestedende diensten in de context van centrale aankoop 464
Afdeling 5. Slotbeschouwingen 465

HOOFDSTUK X. ARBEIDSVERHOUDINGEN IN DE ORGANISATIE VAN HET BESTUUR: EEN MOEILIJK EVENWICHT TUSSEN TE STRAKKE REGELS EN TE VEEL VRIJHEID 467
Door Alexander De Becker en Isabo Heirbaut
Afdeling 1. Inleiding 467
Afdeling 2. Bestuurlijke organisatie: welke tewerkstellingswijze voor het personeel? 470
§ 1. Overzicht 470
§ 2. Statuut als principe bij de eigenlijke federale administraties 471
§ 3. Statuut of contract bij de gepersonaliseerde en de dienstgewijs gedecentraliseerde besturen op federaal niveau 474
§ 4. Tewerkstelling: statuut of contract bij de Vlaamse centrale diensten 479
§ 5. Tewerkstelling met statuut of contract bij de IVA’s, de EVA’s en de strategische adviesraden bij de Vlaamse overheid 480
§ 6. Statuut en contract bij de territoriaal gedecentraliseerde besturen: de provincies, de gemeenten en de OCMW’s 484
§ 7. Tussenbesluit voor de federale overheid, de Vlaamse overheid en de Vlaamse territoriaal gedecentraliseerde besturen 488
Afdeling 3. Kenmerken van de statutaire en contractuele arbeidsverhoudingen in de publieke sector bij aanwerving 489
§ 1. De aanwerving 489
§ 2. Wijziging van arbeidsvoorwaarden bij statutaire personeelsleden 493
§ 3. Wijzigbaarheid van arbeidsvoorwaarden bij contractanten in overheidsdienst 497
§ 4. Vastheid van dienstverband en ontslagrecht 500
§ 5. Collectieve arbeidsbetrekkingen 503
Afdeling 4. Conclusie 505

TREFWOORDENREGISTER 509