Constitutionele toetsing door de Raad van State

Hoofdstuk 1
Inleiding / 1
1.1 De Raad van State gaat over de Grondwet / 1
1.1.1 Dierenwelzijn en de vrijheid van godsdienst / 1
1.1.2 Groningse aardbevingen en de competentie van de burgerlijke rechter / 3
1.1.3 Het referendum dat niet gehouden mocht worden / 3
1.1.4 De moraal van de verhalen / 5
1.2 Toetsen aan de Grondwet / 6
1.2.1 Geen concreet zicht op afschaffi ng van het toetsingsverbod / 7
1.2.2 Afschaffi ng van het toetsingsverbod heeft hooguit beperkte gevolgen / 8
1.2.3 Grondwettigheidstoetsing door de wetgever / 9
1.2.4 Leunen op de Raad van State / 11
1.3 De Raad van State als actor in het wetgevingsproces / 12
1.3.1 De politieke context van wetgevingsadvisering / 12
1.3.2 Samenstelling van de Raad van State / 13
1.3.3 De oprichting van de Afdeling advisering / 14
1.4 De taakopvatting van de Raad van State / 16
1.4.1 Transparantie (1) / 16
1.4.2 Intermezzo: het constitutioneel beraad / 18
1.4.3 Transparantie (2) / 19
1.5 Wat we nog niet weten: onderzoeksvraag / 22

Hoofdstuk 2
Constitutionele dialogen tussen de wetgever en de Raad van State / 27
Introductie / 27
2.1 Constitutionele dialogen / 27
2.2 Ervaringen elders / 30
2.2.1 De Verenigde Staten van Amerika: scherpe randjes wegvijlen / 30
2.2.2 Canada: het mes snijdt aan twee kanten / 32
2.2.3 Verenigd Koninkrijk: kool en geit sparen / 35
2.2.4 Tussenconclusie / 38
2.3 Wetgevingsadvisering als onderdeel van de constitutionele dialoog / 39
2.3.1 Ontbreken van hiërarchie / 40
2.3.2 Constitutionaliteit als inzet van een gedachtewisseling / 41
2.3.3 Wederkerigheid / 41
2.3.4 Geen anachronisme / 42
2.3.5 Spiegelbeeldige verhoudingen / 42
2.3.6 Voldoende verwantschap / 43
2.4 Verwachtingen aan wetgevingsadvisering / 43
2.4.1 De dialoogpartners verkeren op voet van rolvaste gelijkwaardig heid / 47
2.4.2 De Raad van State kiest een constructieve opstelling / 48
2.4.3 De Raad van State zet vol in op de overtuigingskracht van zijn adviezen / 49
2.4.4 Precedenten doen ertoe / 50
2.4.5 Het voorlopige karakter van wetsvoorstellen werkt door in de beoordeling van de grondwettigheid / 51
2.4.6 Bij wetgevingsadvisering wordt naar consistentie gestreefd / 52
2.5 De praktijk van wetgevingsadvisering / 52
2.5.1 Verticale dwarsdoorsnedes / 54
2.5.2 Selectiecriteria / 55
2.5.3 Onderwijs, verdragen en de gemeenteraad / 56
2.6 Plan van behandeling / 58

Hoofdstuk 3
Onderwijs: vrijheid van inrichting en delegatie / 61
Introductie / 61
3.1 Parlementaire geschiedenis / 64
3.1.1 Onderwijs in de Grondwet tot 1917 / 64
3.1.2 De grondwetsherziening van 1917 / 68
3.1.3 De grondwetsherziening van 1972 / 72
3.1.4 De grondwetsherziening van 1983/1987 / 72
3.1.5 De grondwetsherziening van 2006 / 75
3.1.6 Resumerend / 77
3.2 Literatuur / 78
3.2.1 Het belang van de (grond)wetsgeschiedenis / 79
3.2.2 Algemene beperkingen / 79
3.2.3 Delegatie / 80
3.2.4 Onderwijs / 81
3.2.5 Openbaar onderwijs / 82
3.2.6 Onderwijsvrijheid / 83
3.2.6.1 Vrijheid van stichting / 83
3.2.6.2 Vrijheid van richting / 83
3.2.6.3 Vrijheid van inrichting / 85
3.2.6.4 De verhouding tussen richting en inrichting / 86
3.2.7 Deugdelijkheidseisen en bekostigingsvoorwaarden / 87
3.2.8 Volledige bekostiging en fi nanciële gelijkberechtiging / 87
3.2.9 Resumerend / 88
3.3 Advisering over de vrijheid van inrichting / 89
3.3.1 De onzichtbare inrichtingsvrijheid (1) / 90
3.3.1.1 De Tijdelijke wet arbeidsbemiddeling onderwijs / 92
3.3.1.2 De Wet educatie en beroepsonderwijs / 93
3.3.1.3 Samenwerkingsschool en samenwerkingsbestuur / 94
3.3.1.4 Materiële fi nanciële gelijkstelling / 96
3.3.1.5 Samenwerkingsverbanden basisonderwijs en speciaal onderwijs / 97
3.3.1.6 Regeling leerlinggebonden fi nanciering / 98
3.3.1.7 Resumerend / 98
3.3.2 De zelfstandige status van de vrijheid van inrichting / 98
3.3.2.1 Flexibilisering scholenbestand / 100
3.3.2.2 Toelatingsrecht bijzonder onderwijs / 101
3.3.2.3 Canon van de Nederlandse geschiedenis / 102
3.3.2.4 Resumerend / 102
3.3.3 De onzichtbare inrichtingsvrijheid (2) / 103
3.3.3.1 Modernisering medezeggenschap en versterking invloed ouders en leerlingen / 103
3.3.3.2 Sociale integratie scholieren / 105
3.3.3.3 Canon van de Nederlandse geschiedenis – reprise / 105
3.3.3.4 Wet versterking kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs / 106
3.3.3.5 Versterking bestuurskracht onderwijsinstellingen / 107
3.3.3.6 Toelatingsrecht mbo-opleidingen / 107
3.3.3.7 Urennorm bewegingsonderwijs / 108
3.3.3.8 Resumerend / 108
3.3.4 De inhoud van de vrijheid van inrichting / 109
3.3.4.1 Onderwijsinhoud en -organisatie / 109
3.3.4.2 Personeelsbeleid en leerlingenselectie / 111
3.3.4.3 Bestuurlijke organisatie / 113
3.3.4.4 Proportionaliteit en subsidiariteit / 114
3.3.4.5 Inrichtingsvrijheid van het openbaar onderwijs / 114
3.3.4.6 Inrichtingsvrijheid in horizontale verhoudingen / 115
3.3.4.7 Resumerend / 116
3.3.5 Interpretatiemethodes in de advisering / 116
3.3.5.1 Grondwetshistorie, precedenten en doctrine / 117
3.3.5.2 Grammaticale en systematische interpretatie / 120
3.3.5.3 Te verwachten (indirect) effect / 121
3.3.5.4 Resumerend / 122
3.3.6 Grondwettigheidsoordelen en dicta / 123
3.4 Advisering over delegatie van wetgevende bevoegdheden / 126
3.4.1 Horizontale delegatie van bekostigingsvoorwaarden en deugdelijkheidseisen / 127
3.4.1.1 Eindtermen / 127
3.4.1.2 Integratie van het speciaal onderwijs in het reguliere basisonderwijs / 128
3.4.1.3 Piketpalen / 129
3.4.1.4 Onderwijswetgeving voor de BES-eilanden / 130
3.4.1.5 Resumerend / 132
3.4.2 Verticale delegatie van bekostigingsvoorwaarden en deugdelijkheidseisen / 133
3.4.2.1 Onderwijshuisvesting / 134
3.4.2.2 Onderwijsachterstandenbeleid / 137
3.4.2.3 Latere decentralisaties / 139
3.4.2.4 Resumerend / 140
3.4.3 Delegatie van andere bevoegdheden / 140
3.4.4 Interpretatiemethodes in de advisering / 142
3.4.4.1 Grondwetshistorie, precedenten en doctrine / 142
3.4.4.2 Grammaticale en systematische interpretatie / 143
3.4.4.3 Te verwachten (indirect) effect / 143
3.4.4.4 Resumerend / 144
3.4.5 Grondwettigheidsoordelen en dicta / 144
3.5 Conclusies / 145

Hoofdstuk 4
Verdragen die afwijken van de Grondwet / 151
Introductie / 151
4.1 Parlementaire geschiedenis / 152
4.1.1 Van de constitutie afwijkende verdragen tot aan de grondwetsherziening van 1953 / 152
4.1.2 De grondwetsherziening van 1953 / 155
4.1.3 De grondwetsherziening van 1956 / 158
4.1.4 De grondwetsherziening van 1983 / 158
4.1.5 De motie-Jurgens, staatscommissies en het initiatiefvoorstel- Herben/Van der Staaij (2006-2019) / 160
4.1.6 Resumerend / 164
4.2 Literatuur / 165
4.2.1 Toepasselijkheid van de bijzondere goedkeuringsprocedure / 167
4.2.2 Ontoelaatbare grondwetsafwijkingen / 170
4.2.3 Procedurele complicaties / 171
4.2.4 Resumerend / 174
4.3 Advisering / 175
4.3.1 Toepasselijkheid van de bijzondere goedkeuringsprocedure / 175
4.3.1.1 Formele en materiële afwijkingen: de Europese Defensiegemeenschap en de overdracht van Nederlands Nieuw-Guinea aan Indonesië / 176
4.3.1.2 Afwijken van concrete bepalingen: de kruisraketten-doctrine / 178
4.3.1.3 Na de kruisrakettenkwestie / 181
4.3.1.4 Resumerend / 183
4.3.2 Ontoelaatbare grondwetsafwijkingen / 184
4.3.2.1 Een vraag van beleid, niet van constitutioneel recht / 184
4.3.2.2 De onaantastbaarheid van wezenlijke waarborgen / 185
4.3.2.3 Grenzen aan de afwijkingsmogelijkheid op grond van ius cogens / 187
4.3.2.4 De weerbaarheid van de Nederlandse constitutie / 190
4.3.2.5 Recht op toegang tot een onafhankelijke rechter / 192
4.3.2.6 Resumerend / 195
4.3.3 Procedurele complicaties / 195
4.3.3.1 Explicitering van grondwetsafwijkingen / 196
4.3.3.2 Verschillende oordelen over grondwetsafwijkingen / 197
4.3.3.3 Resumerend / 202
4.3.4 Interpretatiemethodes in de advisering / 202
4.3.4.1 Grondwetshistorie, precedenten en doctrine / 203
4.3.4.2 Grammaticale en systematische interpretatie / 205
4.3.4.3 Autonome interpretaties / 206
4.3.4.4 Resumerend / 207
4.3.5 Grondwettigheidsoordelen en dicta in de advisering / 208
4.4 Conclusies / 210
4.4.1 Wanneer wijkt een verdrag van de Grondwet af? / 210
4.4.2 Ontoelaatbare grondwetsafwijkingen / 217
4.4.3 Procedurele complicaties / 219
4.4.4 Interpretatiemethodes / 222
4.4.5 Grondwettigheidsoordelen en dicta / 223

Hoofdstuk 5
Het hoofdschap van de gemeenteraad / 225
Introductie / 225
5.1 Parlementaire geschiedenis / 228
5.1.1 De positie van de gemeenteraad tot 1848 / 228
5.1.2 De grondwetsherziening van 1848 / 230
5.1.3 Grondwetsherzieningen tussen 1848 en 1983 / 233
5.1.4 De grondwetsherziening van 1983 / 236
5.1.5 Resumerend / 239
5.2 Literatuur / 240
5.2.1 Tot aan de staatscommissie Dualisme en lokale democratie / 240
5.2.2 Staatscommissie Dualisme en lokale democratie / 241
5.2.3 Na de staatscommissie Dualisme en lokale democratie / 242
5.2.4 Resumerend / 245
5.3 Advisering / 246
5.3.1 Het onzichtbare hoofdschap / 246
5.3.2 De eerste verwijzing naar het hoofdschap / 248
5.3.3 Het hoofdschap op de kaart / 249
5.3.4 Het karakter van het hoofdschap / 252
5.3.5 Bevoegdheden die uit het hoofdschap voortvloeien / 256
5.3.6 Het hoofdschap van de kaart / 259
5.3.7 Resumerend / 264
5.4 Interpretatiemethodes in de advisering / 264
5.4.1 Grondwetshistorie, precedenten en vooruitblikken / 265
5.4.2 Systematische interpretatie / 266
5.4.3 Autonome interpretaties / 267
5.4.4 Resumerend / 267
5.5 Grondwettigheidsoordelen en dicta in de advisering / 268
5.6 Conclusies / 269

Hoofdstuk 6
Conclusies / 277
6.1 Overzicht / 277
6.2 Ingeloste verwachtingen / 278
6.2.1 Rolvaste gelijkwaardigheid / 278
6.2.2 De Raad van State kiest een constructieve opstelling / 281
6.2.3 De Raad van State zet vol in op de overtuigingskracht van zijn adviezen / 284
6.2.4 Precedenten doen ertoe / 293
6.2.5 Het voorlopige karakter van wetsvoorstellen werkt door in de beoordeling van de grondwettigheid / 294
6.2.6 De Raad van State streeft naar consistentie / 296
6.3 Beantwoording van de onderzoeksvraag / 299

Hoofdstuk 7
Uitleiding / 305

Samenvatting / 313
Summary / 323
Literatuurlijst / 331
Lijst van geraadpleegde adviezen / 361
Trefwoordenregister / 373